一.治理体系的概念
（一）基层治理的定义及内涵
基层治理是一种政治和行政上集中尊重公民权利、参与行使公民权利、平等参与决策的政治组织形式。基层治理是指行政机关与民间社会的官民合作，实现对关键社会资源的有效调控，通过民主决策、有序牵涉、基层 参与和公开透明的社会行政组织形式来解决社会和管理问题的政策和措施。基层治理的核心思想是“民主参与”和“新型治理”，它要求行政机关开放官民协商渠道，营造积极地区治理氛围，通过公众参与了解实际情况，尊重民意，增强政府公信力、民主力量和社会制度弹性，减少政府的影响力。基层治理的发展应是以社会组织为核心、以政府责任和政策实施为主导、以行政操作和人员脉络为支柱、以科学管理为基础，以参与有效化为目标来实现对民生问题的整体治理。
基层治理以全民制度的方式，由基层社会组织和社会成员实施的社会治理和管理活动。它是一种政府和社会组织相结合的“共同治理”模式，旨在改善基层社会环境，促进社会稳定，改善居民生活，增强基层社会组织的功能，推动社会发展。政府以基层社会为中心，以解决基层社会问题为目标，实现基层社会的可持续发展的政策、措施和活动。基层治理的内涵是完善基层社会经济、政治、文化、社会等各方面的管理体制，建立和完善基层社会治理的制度，促进基层社会的发展，实现基层社会治理的统一。
（二）基层治理的分类及内容
基层治理主要包括社会治理、公共治理和市政治理，在基层治理过程中，主要依赖于社区和市民的自我治理，将社会治理、公共治理和市政治理有机结合起来，合理分类和安排大量的社区管理和社区共同维护理论，实现当地政府及社区管理机构共同参与公共管理，同时兼顾利益者既有社会功能和多样性，为社区、贫困地区提供安全、健康的生活环境。将主要治理内容分为下列：
村级治理：主要涉及村级事务的管理，包括村务决策、村务公开、村民自治和村级服务等。
社区治理：主要是指社区事务的管理，包括社区自治、物业管理、公共服务和社区安全等。社区治理是社区范围内的多个政府、非政府组织机构，依据正式的法律、法规以及非正式社区规范、公约、约定等，通过协商谈判、协调互动、协同行动等对涉及社区共同利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力，增进社区成员社会福利，推进社区发展进步的过程。
乡镇治理：主要是指乡镇事务的管理，包括乡镇自治、农村集体资产管理、乡镇服务以及乡镇安全等。
农村治理：主要是指农村事务的管理，包括农村集体资产管理、农村公共服务、农村安全以及乡村治理等。
城市治理：主要是指城市事务的管理，包括城市公共服务、城市安全管理、城市社区治理等。
企事业单位治理：主要是指企事业单位内部事务的管理，包括企事业单位内部管理、决策、协调以及企事业单位对外交往等。此外，还包括党的建设、精神文明建设、民政工作、综合平安治理、志愿服务、疫情防控、群众自治、法治建设以及德治建设等方面的内容。基层治理涉及的是国家治理的基础层面，对于经济社会是否能持续发展、繁荣和稳定具有直接的影响。
（三）社会治理的定义及内涵
社会治理具有两层内涵，即社会治理体制和具体社会事务治理。根据党的十九大精神，新时代我国社会治理体制的内涵是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”；当社会治理意指具体社会事务治理时，在大部分时候，社会治理与基层治理是重合的，即基层社会治理。
社会治理就是在各级党委和政府的统一领导下，组织和依靠各部门、各单位的人民群众的力量，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，通过加强打击防范、教育、管理、建设、改造等方面的工作，解决社会治安问题，实现从根本上预防和打击违法犯罪，维护治安秩序，保障 社会稳定的社会系统工程。社会治理涉及的通常是公民的社会生活和社会活动。一般来说，其涉及内容主要是社会公共服务、社会安全和秩序、社会保障和福利、社会组织、社区管理等等。所以，社会治理涉及的基本是社会领域的内容。当然，随着社会治理趋向于制度化、程序化、规范化和法治化，社会治理常常关涉国家相关法律和社会治理的体制机制和组织形式的创新改革。
社会治理涉及的社会关系相对复杂。作为国家治理的有机构成部分，社会治理主要涉及社会领域中的社会关系，比如社会阶层关系、社会保障关系、社会安全关系、人口与血缘血亲关系、社会公共服务关系，如此等等；作为政府对于社会的管理，社会治理涉及的主要是政府行政部门管理社会所产生的社会关系，在行政管理意义上，其范围要小于国家治理中的社会治理；作为政府与社会组织、公民合作共治的社会治理，其涉及的社会关系，常常会在政府对于社会进行治理而发生的社会联系基础上，加上政府与参与社会治理的社会组织和公民之间的治理主体与准主体的社会联系；在基层社会的社会自治中，其治理活动和过程中主要发生的社会关系，是公民之间的政治、经济、社会、法律、文化联系，当然，党和政府对于基层民主自治的指导和引导作用，也在指导和引导意义上与社会治理发生特定社会联系。
（四）政府治理的定义及内涵
政府治理涉及中央和地方政府的角色和职能。它包括政府的组织结构、政策制定、资源分配、行政管理等方面。政府治理的目标是为公共利益服务，实现公平、公正、高效的管理。政府治理主要通过法律法规、公共政策和行政手段来实现。政府治理涉及人民意志的贯彻执行，因此，政府治理的内容涉及政府管理的方方面面，同样具有治理范围的广泛性。尽管如此，在我国的社会生活中，政府治理实际涉及的内容主要体现为安全治理、市场治理、社会治理和事业治理。一般来说，政府治理的内容相对具体，在日常的政府运行和治理活动中，多体现为社会公共事务和公共服务，因此，政府治理大都以公共政策作为治理工具，在公共政策运行的基础上，形成相关法律和制度，从而实现制度治理和政府法治。另一方面，政府治理具有治理政府自身的特点，因此，政府治理涉及到政府自身的机构部门、职位职务、人事财务、程序流程、伦理规范等方面的优化，涉及政府运行的体制机制的优化，因此，政府治理的内容涉及政府自身的结构性和体制性科学化、民主化、合理化和高效化。
政府治理主要是各级政府行政机关为主体的行政治理活动，其涉及的主要是行政关系，或者换言之，政府治理活动涉及的社会关系和社会联系，本质上主要是政府行政权力与公民权利之间的关系，在政府治理实践中，其具体体现为政府行政机关与行政相对人之间的社会联系。
二.各治理体系间的关系
（一）社会治理与政府治理间的关系
社会治理是由执政党领导，政府组织和主导负责，吸纳社会组织和公民等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动。在这其中，政府对于社会公共事务的管理，是政府治理的重要内容，而维护保障公民社会权利，完善社会福利，改善社会民生，化解社会矛盾，促进社会公平正义，推动社会有序和谐发展，则是政府治理的社会职能的集中体现。另一方面，从我国的实际情况来看，社会治理呈现三种基本状态，即政府对于社会的治理、政府与社会组织和公民的合作共同治理、社会自治。在这其中，政府对于社会的治理，实则是社会治理的主体形态和主要内容，十八届三中全会的《决定》论及的社会治理创新，无论是改进社会治理方式，激发社会组织活力，还是创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系，都是政府治理社会的重要内容。而政府与社会组织和公民的合作共治、社会自治，在广义上，也是政府治理的紧密相关内容，需要政府在改革进程中，“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。与此同时，加强对于社会组织的领导和引导。
（二）基层社会治理与市域社会治理的关系
市域社会治理是国家治理在设区的城市区域范围内的具体实施。此类城市的区域范围既包括市区内的城市街道、社区，又包括市区外的城镇社区和农村社区。因此，市域社会治理是城市社会治理与农村社会治理的综合体。基层社会治理是指运用包括政府在内的多种力量向基层辖区居民提供民生保障、公共服务、利益协调、矛盾纠纷化解、创造平安和谐舒适生活环境的活动。
市域社会治理是社会治理体系和治理能力在市域范围内的落实和体现。与基层的社会治理不同，市域社会治理把社会治理的重点从基层向市域做整体提升，强调了市域在社会治理中的主导作用。与基层社会治理相比，市域社会治理不仅体现在统筹级别的提升，而且具有更加鲜明的问题导向、制度导向和效能导向。这一点，在中央发布的《全国市域社会治理现代化试点工作指引》文件中能够明确看出：市域社会治理是一项系统工程，并不是哪一个部门或者哪一个层级所能完成，是需要社会多元力量参与共建共治共享的一项综合性工作。
与市域社会治理相比，基层社会治理的特点一是地域空间上相对较小，二是处理的事务更加的具体。基层治理要直接面对辖区居民，因为基层范围是人民生活的核心地域，人们的衣食住行、生老病死、文化娱乐等基本都发生在这里，因此基层治理的事务繁琐、复杂甚至艰巨繁重，是社会治理的基础单元和主要难点模块。
市域社会治理与基层社会治理是相辅相成，相互影响而又相互促进的。市域社会治理的地域更加广泛、治理问题数量更加庞大，治理资源也更丰富、治理体系更完备。市域有一定的政策制定的自主性，有联动整合的特殊优势，有解决问题的能力基础，可以为基层社会治理提供强大的保障和支持。基层社会治理是市域社会治理的重要组成部分，可以通过信息采集、案例汇报、数据上传等为市域治理的决策部署提供有力的依据。
三.基层治理体系和治理能力现代化
（一）基层治理体系和治理能力现代化的功能定位
习近平总书记指出：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。”这表明基层治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基石，是提升社会治理有效性的基础。这就要求我们深刻领悟习近平总书记关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的重要论述，用习近平新时代中国特色社会主义思想统领基层治理的理论逻辑和实践逻辑，清醒认知基层治理在党的事业发展、国家长治久安、社会和谐稳定、人民幸福安康中的功能定位。
一是要努力实现党心聚民心，厚植党长期执政的根基。不断加强党对基层治理的全面领导，把基层党组织的政治优势、组织优势转化为治理效能，把基层党员干部的先锋模范作用转化为治理动能。不断提升党对基层治理的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，发挥政治导航、思想铸魂、组织聚力、底部筑基的作用。
二是要努力实现强基固本，夯实国家治理现代化的基础。基层治理是国家治理的“微细胞”，在国家治理系统中，基层治理既是公共治理的“最后一公里”，也是人民群众感知公共服务效度和温度的“神经末梢”，更是推动社区认同走向社会认同，社会认同走向国家认同的“源头”。只有在基层治理中促进自治、法治、德治相融，实现共建、共治、共享同频，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，才能夯实国家治理体系和治理能力现代化的基石，从“基层善治”走向“大国之治”。
三是要努力实现美好生活，增强人民群众获得感、幸福感、安全感。基层是社会生活的“微单元”，具有社会利益的发生源，社会矛盾的聚合源，社会秩序的基础源，社会价值的共生源等特质。面对新时代人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，基层治理必须以满足人民群众对美好生活的向往为价值目标，及时解决基层群众的操心事、烦心事、揪心事，切实做到居民有诉求、组织有回应、服务有保障、群众有感受，让风险在第一线化解，矛盾在最末端解决，共识在最基层凝聚，美好在家周边实现。这既是新时代基层治理的出发点，也是检测基层治理成效的第一标准。
（二）治理体系和治理能力现代化的方向及目标
1.聚焦组织力，加强党的基层组织建设
加强基层党组织的统一领导。这是坚持党对基层治理全面领导的必然要求。一是要巩固基层党组织的领导核心地位，加强街道（乡镇）、社区（村）党组织对基层各类组织和各项工作的统一领导。二是要健全坚持和加强党的领导的有关制度，优化基层党组织议事决策、民主管理、民主监督制度，细化实体性内容、完善程序性规定和明确约束性要求，保障党组织依法领导基层治理。
创新党组织设置和活动方式。习近平总书记指出，要把各领域基层党组织建设成为实现党的领导的坚强战斗堡垒。纵向上，要完善社区（村）党组织，健全网格党支部、自然村（楼栋）党小组，形成街道（乡镇）、社区（村）、楼栋（网格、自然村）“四级联动”的基层党组织体系。横向上，要搭建区域化党建平台，推动机关企事业单位与街道（乡镇）、社区（村）党组织联建共建，形成跨行业、跨层级、跨领域的党建联合体，为党建引领基层治理赋权、增能、提效。
选优配强基层党组织带头人。习近平总书记指出，要加强基层党组织带头人队伍建设。一是要大力选拔有干劲、会干事、作风正派、办事公道的高素质人才，担任基层党组织的领头人，建设求真务实、作风过硬的基层党组织队伍。二是要积极推行社区（村）党组织书记通过法定程序担任居（村）民委员会主任，主动实施社区（村）“两委”班子成员交叉任职。三是要注重把党组织推荐的优秀人选通过一定程序明确为各类组织负责人，不断充实基层治理骨干力量。
2.聚焦执行力，加强基层政府组织建设
提升为民服务质量。党的十九届六中全会指出，坚持人民至上是中国共产党百年奋斗取得的宝贵历史经验。提升为民服务质量，首先要规范街道（乡镇）的工作职责，明确政务服务、公共服务、公共安全等主要职能和具体事项，将直接面向群众、街道（乡镇）能够承接的服务事项依法下放。其次要突出工作重点，街道要做好市政市容管理、物业管理、流动人口服务管理、社会组织培育引导等工作。再次要优化街道（乡镇）政务服务流程，不断提升群众办事的便利性和满意度。
提升应急管理能力。基层应急管理能力和水平，是群众生命和财产安全的重要保障。一是要加强基层应急响应体系建设，强化街道（乡镇）属地责任和相应职权，构建多方参与的社会动员响应体系。二是要健全基层应急管理组织体系，细化街道（乡镇）应急预案；做好风险研判、预警、应对等工作；建立统一指挥的应急管理队伍；加强应急物资储备保障。三是完善平战结合机制，街道（乡镇）定期组织开展综合应急演练；强化应急状态下对街道（乡镇）的人、财、物支持。
提升智慧治理水平。科技支撑在加强和创新基层治理方面的作用日益凸显。提升基层治理的智慧化水平，首先要坚持规划先行，将街道（乡镇）、社区（村）纳入信息化建设规划，统筹推进智慧城市、智慧社区基础设施、系统平台和应用终端建设。其次要加强数据整合，推进街道（乡镇）、社区（村）的基础数据集中采集，完善街道（乡镇）与部门政务信息系统数据资源共享交换机制。再次要拓展应用场景，推动政务服务平台向街道（乡镇）延伸，建设开发智慧社区信息系统和简便应用软件，提高基层治理数字化和智能化水平。
3.聚焦黏合力，加强基层自治组织建设
加强组织规范化建设。村（居）民委员会是城乡居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其规范化程度直接影响基层群众自治的成效。首先要坚持党组织领导基层群众性自治组织的制度，建立基层群众性自治组织法人备案制度，完善居（村）民委员会成员履职承诺和述职制度。其次要规范撤销村民委员会改设社区居民委员会的条件和程序，根据人口数量、地域面积及公共服务资源配置等优化城市社区居民委员会的设置。再次要充分发挥居（村）民委员会下设的人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会作用，组织居民依法开展自治。
推进服务标准化建设。优化社区（村）服务格局，提升服务标准化水平，事关群众利益、社会和谐。一是规范社区（村）公共服务和代办政务服务事项，由基层党组织主导整合资源为群众提供精准化、精细化服务。二是推进社区（村）综合服务设施建设，依托其开展就业、养老、医疗、托幼等服务，加强对困难群体和特殊人群关爱照护。三是完善社区（村）服务业发展政策，规范政府购买服务流程和健全质量评价体系，鼓励社区服务机构与市场主体、社会力量合作，提升社区（村）服务供给的质量和效率。
4.聚焦协同力，加强基层社会组织建设
加强社区社会组织建设。党的十九大指出，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。城乡社区是基层治理的基本单元，社区社会组织是城乡社区治理的重要主体。一是积极培育社区社会组织，将发展社区社会组织作为构建基层治理新格局的重要抓手，加快推进社区社会组织发展。二是充分发挥社区社会组织作用，使社区社会组织成为优化服务功能、促进多方参与的重要平台。三是广泛开展社区服务活动，增强社区社会组织提供社区服务、聚合社区资源的能力。
加强社会工作组织建设。具有专业优势的社会工作者是“五社联动”的重要组成部分，在助力基层治理中体现了社会工作机构的独特作用。加强社会工作组织建设，首先要提升社工的专业能力，适应社会环境发展和服务对象的要求，增强学习意识、完善培训体系和优化队伍建设。其次要尊重社工的专业角色，充分发挥其赋能个体、培育组织、链接资源、心理疏导、社会支持等方面的专业效用。再次要优化政府购买服务的管理制度和实施机制，减少社工的流动性，促进人员的相对稳定，保障专业服务的持续开展。
加强志愿服务组织建设。党的十九届五中全会提出，健全志愿服务体系，广泛开展志愿服务关爱行动。加强志愿服务组织建设，一是要完善制度体系，不断健全人员招募、数据共享、时长记录、激励反馈等制度，为构建常态化、制度化、规范化的志愿服务提供保障。二是优化运行机制，强化志愿服务的科技支撑，提升志愿者参与服务的便利性和志愿服务的专业化水平，大力开展邻里互助服务和互动交流活动。三是打造特色品牌，围绕乡村振兴、城市更新、文化传承等工作，大力弘扬志愿服务文化，营造“人人争做志愿者、人人参与志愿服务”的氛围。
（三）推进基层政府治理体系和治理能力现代化的基本措施
1. “党建+”提升基层治理现代化水平
提升基层政府治理能力的目的是更好地满足人民群众的需求，更好地促进社会向前发展。因此，基层政府在推进基层治理过程中，要充分发挥“党建+”作用，探索党建引领、基层政府治理和群众自治的新型基层治理模式，将这3个方面有机结合，推动形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的基层治理新体系。如福州市近年来倡导的“近邻党建”工作模式，旨在建立区域性的党建联盟，就是将党建引领、基层政府治理和群众自治有机融合的一种实践探索。“近邻党建”工作促进了基层党组织和群众互联共建，它根据各区域的功能定位、资源优势、社会组织等情况，组建不同类型的区域性党建联盟，极大地激发了群众参与基层治理的热情。在此背景下，福州市高新区立足辖区内创新企业、高校科研院所的集聚，组建了“高新邻+”党建联盟；福州市仓山区立足辖区内南江滨沿线的金山工业园区、烟台山历史风貌区、林浦古村落等区域组建了“南江滨党建联盟”。通过基层党组织引领、基层政府负责、群众主动参与的方式将三者力量有机融合在一起，实现“1+1+1>3”的效能，推动基层政府治理能力现代化水平的提升。
2.“基层监督+”构筑基层政府治理现代化监督体系
要构筑基层治理现代化监督体系，首先，要压实基层治理主体责任。加强对基层“关键少数”的监督，盯紧基层一把手，敢抓敢管、真抓真管，防止形式主义、官僚主义在基层干部中滋生蔓延。如福州市仓山区率先探索一把手履责纪实工作，制定统一标准的《仓山区全面从严治党主体责任党委（党组）“一把手”履责纪实手册》红皮书，形成一把手个人履责台账。通过对一把手日常工作的纪实留痕，加强全面从严治党、激活基层政府治理动力。其次，要健全全覆盖的基层监督体系。配齐基层纪检人员，健全区级、乡镇（街道）、村居（社区）三级联动监督机制，充分发挥基层纪检委员的作用，实现信息互通，推动完善上下贯通融合的监督体系。最后，要完善群众监督机制。加强信息公开，保障群众参事议事权益，畅通群众监督渠道，将基层政府治理中的重要决策、惠民工程、救助款物发放等涉及民生利益的事项运行在阳光下，实现信息共享，将基层政府的行政行为置于群众的监督中。例如，福州市仓山区以建好用好惠民资金网为契机，率先探索全区农村集体“三资”网上公开，将仓山区内112个村的村集体资金、资产、资源的数据上线公开，按月更新数据、主动接受群众监督，有效解决了农村集体“三资”监督监管的问题。
3.“互联网+”创新基层治理现代化手段
科学技术在信息时代可以为基层治理提供有效的“智慧”支撑。基层政府通过“互联网+”技术，可以甄别、分析、提炼、评估、反馈各类社会治理信息，通过数据共享，提升基层治理现代化水平。例如，近年来福州市致力于探索建设智慧城市社会治理体系，就是基层政府运用“互联网+”技术，创新基层治理现代化手段的一种尝试。2020年福州市的数字经济规模为4600多亿元，与往年相比，年均增速超过了25%。通过“数字福州”建设，运用“互联网+”技术，打造智慧城市治理框架，推动提升政务服务信息化技术，实现数据在线、系统在线和服务在线，打通网外政务一体化进程。目前福州市已有超过100个社区（村）作为搭建“社区政务服务事项综合服务平台”的试点，旨在打造“15分钟便民服务圈”，更好地为人民服务。福州的“12345服务平台”全天不间断地为市民提供多元化的综合服务，搭建数字惠民渠道。“e福州”App作为“掌上服务”的便民平台，可为福州市民提供一百多项便民服务。“互联网+”技术的飞速发展，极大缓解了基层治理技术相对滞后的问题，为提升基层治理智能化水平插上创新的翅膀。
四.总结
本文主要解析了各类治理体系的概念和定义，并对基层治理体系的范围及其与其他治理体系的关系进行了详尽的阐述。同时，我们也指出了现代化治理体系和治理能力的发展方向，预见到“互联网+”在基层治理手段中的广泛应用。在未来的讨论中，我们将更深入地探讨治理体系现代化的实际运用，特别针对基层治理中公共服务的内容及公共服务平台的建设分别展开具体论述。
