来源：农科智库（此文发表于《世界农业》2021(02):74-82+132）

作者：王爱玲*  郑怀国  赵静娟  串丽敏单位：北京市农林科学院数据科学与农业经济研究所

上世纪末受金融危机的影响，韩国出现了归农归村潮，政府因势利导出台相关政策措施，促进人口回流农村，这与我国近年来出现的返乡入乡潮十分相似。本报告比较了韩国归农归村潮与我国返乡入乡潮的相关概念，阐述了中韩两国促进归农归村或返乡入乡的相关政策措施，对比分析发现两国在多部门联合推进、创业辅导、资金支持、实训教育等政策措施上有共同点，但在政策目的、责任主体、推进方式、实施范围和补贴范围等方面存在较大差异。我国应借鉴韩国的经验，成立专门机构服务返乡入乡创业，加大宣传、教育和财政扶持力度，并基于对返乡创业人员的跟踪调查，适时调整政策，更好地推进返乡入乡创业创新。

1、引言

韩国在上世纪70年代开展了轰轰烈烈的新村运动，极大地改善了农村面貌，焕发了农村活力。但即便如此也没能扭转农村人口在城市化进程中不断下降的趋势。进入21世纪，韩国开始出现了较为明显的归农归村潮，其诱因是金融危机导致的大量失业，主因是韩国婴儿潮一代（上世纪五六十年代出生）即将退休以及城市人对田园生活的向往。韩国政府顺势而为，出台了归农归村的系列政策措施，大力推进城市居民回归农业和乡村，使韩国农村人口自2010年起止跌回升，农村又一次焕发了活力。

与此相类似的是，我国近几年也出现了大量农民工返乡创业和城里人下乡创业的现象，政府相继出台了政策措施，促进农民工等人员返乡入乡创业创新。韩国的归农归村与我国的返乡入乡有很多相似之处。因此，研究韩国归农归村的政策措施，对我国推进返乡入乡具有重要的借鉴意义。

2、相关概念的比较

2.1 韩国“归农归村”的概念

韩国在2015年出台的《归农渔•归村活化及扶持法》及相关法律执行令中对“归农•归渔•归村”的概念进行了界定：“归农/渔”是指居住在农渔村之外地区达1年以上的非农渔从业人员，以从事农渔业为目的而迁移到农渔村。“归村”是指在农渔村之外的地区居住一年以上，以田园生活为目的而迁移到农渔村居住。从概念可以看出，“归农/渔”与“归村”的前提条件和移居目的地是相同的，即都是在农渔村之外的地区居住一年以上，并移居农渔村地区；但二者移居的目的是不同的，“归农/渔”的目的是从事农/渔业生产，“归村”的目的则是追求田园生活。

2.2 我国“返乡入乡”的概念

我国在2016年国务院出台的《关于支持返乡下乡人员创业创新 促进农村一二三产业融合发展的意见》中第一次提出了“返乡下乡”，2019年的政府工作报告中改称为“返乡入乡”，同年底人社部出台了《关于进一步推动返乡入乡创业工作的意见》。但在官方文件中并没有对“返乡下乡”或“返乡入乡”的概念进行界定。相关学者研究提出，根据创业人员的流动方向，可将返乡入乡创业分为返乡和入乡两种类型。“返乡”主要是指从农村转移到城市务工的农民工等各类人才，重新回到家乡创业创新；而“入乡”主要是指原本居住、生活和工作在城市里的科技人才、管理人才和企业家等，进入乡村创业创新。虽然“下乡”与“入乡”仅一字之差，但体现了我国鼓励城市要素向乡村流动、与乡村融合的政策导向。

3、韩国归农归村的政策措施

3.1 相关政策

2009年4月韩国出台了《“归农•归村”综合对策》，通过构建归农归村促进体系，提高归农归村者的定居率，增强农业农村发展活力。以此为依据，韩国每五年制定一个归农归村推进计划，每年制定相应的工作重点。如出台了《2009年度“归农•归村”定居补助方案》，对归农者农业创业及购房、新建房屋提供优惠贷款，对归农者的农业实习和房屋修缮提供补贴等。2012年出台了完善信息系统、扩大归农归村教育、增加农村定居的经济支持、支援地方自治团体、加强社会宣传和法律计划支援等六项政策。2015年1月，韩国颁布了《归农渔归村促进支援法》，明确了扶持对象、扶持范围、责任主体等，从立法高度促进归农渔归村的规范发展。

3.2 参与部门

根据韩国的相关法律规定，归农归村的责任主体主要有农业部、海洋水产部、地方政府和地方自治团体。

韩国农业部和海洋水产部负责对归农渔业和归村现状等进行调查和统计，并以此为依据，制定下一个涵盖经济、教育、文化、医疗、福利等多方面的5年归农归村开发支持计划。农业部农业政策局农业人力资源科负责推进农业生产继承者培养、农业实习和创业指导；农村地区开发科和城乡交流科负责城市居民归农归村宣传、改善农村住宅和新农村建设支持。

地方政府负责出台相关的配套政策与支持，推进归农归村者的落地与落户；地方自治团体设立归农委员会，为稳定归农者定居提供教育培训、经费补助、项目融资、医疗保险、子女助学金等多项援助。

3.3 推进措施

3.3.1 成立专门服务机构

韩国设立了专门机构“归农归村综合服务中心”，并建立了相关网站，对归农归村政策进行宣传，对意欲归农归村者提供相关信息、培训和服务。提供的信息主要有中央和地方的支持政策、社会福利政策、农用地和宅基地信息、归农归村目的地业务部门的联系方式等；培训服务主要包括归农教育、农业实习、归农者居住体验等；除此之外，该中心还提供归农归村者适应农村社会的相关服务，包括市民和农民交流、信用保证、房屋修缮等。

3.3.2 实施差别化教育培训

韩国的归农归村教育机构有政府、公共机关和民间教育机构等，由韩国农业部统一认定和管理，对归农归村者实施差别化的归农归村教育。这些教育培训机构根据归农归村者的素质和实际需要有针对性地开设培训课程，包括了解归农支持政策、土地交易情况及农业就业信息等的准备课程；掌握农作物品种选择与栽培，动物养殖，农机操作与维修等技术类课程，学习农产品价格波动因素分析、农产品价格信息服务系统使用、农场生产收支管理等归农适应课程。

3.3.3 实施启导制度

为帮助归农归村人员顺利实施归农归村计划，韩国为每一位归农归村人员免费配备了一名农林渔业领域的启导专家，帮助归农归村者获得政策信息、技术信息、必要信息和专门信息，一对一指导其实施并完成归农归村计划。

3.4 财政支持

韩国增列了归农归村专项资金，对归农归村者的定居与创业给予直接的资金支持，对围绕归农归村而开展的其他工作给予间接支持，并且资金总额每年都有所增长。

3.4.1 直接支持

定居支持。韩国政府为移居农村从事农业生产（专业或兼业）的家庭报销80%、最高为150万韩元的归农归村咨询费用。为归农户提供房屋新建或购买、农地购买的优惠贷款。为在移居前签订了房屋购买、租赁合同（5年以上）的归村者提供500万韩元的房屋修理费补贴。为归农归村院校毕业生提供农村空闲房屋优先居住权和水电费减免。

创业支持。意欲从事农业或涉农领域相关工作而迁移到农村的城市居民可向市郡农业技术中心提交创业申请书和企划案，评审合格后会得到创业优惠贷款，年利率低至3%，额度为2亿韩元，10年内分两次偿还。同时，为吸引青年人才进入农业领域，改善农业劳动力结构，扭转农民的老龄化趋势，韩国出台了青年农民培养政策，为早期收入水平不稳定的年轻归农者提供农场经营管理费用补贴。年龄在18—40岁的青年农民，在其独立从事农业生产经营的头三年内，可获得100万、90万和80万韩元的补贴。

3.4.2 间接支持

归农归村宣传与教育支持。韩国每年都会举办归农归村博览会和学术交流会，进行归农归村宣传，费用全部由政府承担。符合条件的归农归村者在指定机构参加教育培训所需要的费用，政府给予50%—100%不等的补贴；而教育培训过程中培训师的工资，培训场所、体验场所等的费用由政府全额补贴。

归农归村实习支持。政府出资建设了100多个归农归村实习基地，对5年内归农归村者提供适应农村生活、农业生产经营、技术操作等教育和培训，费用由政府承担。以18—55岁的农业院校毕业生、退伍军人和接受过归农归村教育的人为资助对象，符合条件的意向者向当地归农归村教育机构提交申请，经面试合格后，进入实习基地进行实习，实习期间参照各地方消费水准提供为期5个月的实习工资。

归农归村服务机构运营支持。为更好地服务归农归村，韩国各地建立了一些专门服务机构，如归农创业支持中心、归农创业保育中心、归农归村综合中心、归农体验馆等，政府对这些服务机构给予定额资金支持，以维持其正常运营。

4、我国返乡入乡的政策措施

4.1 相关政策

为了促进返乡入乡创业和就业，我国从2015年起陆续出台了4个重磅文件。2015年6月国务院出台了《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》，这是以农民返乡创业为主题的第一份政策文件，被认为是国家层面推进返乡入乡的标志性文件，同时发布了《鼓励农民工等人员返乡创业三年行动计划纲要（2015—2017年）》。2016年11月，出台了《关于支持返乡下乡人员创业创新 促进农村一二三产业融合发展的意见》。2019年12月，为进一步推动以创新驱动创业，以创业带动就业，人力资源社会保障部、财政部、农业农村部联合出台了《关于进一步推动返乡入乡创业工作的意见》。2020年1月，为解决制约返乡入乡创业的突出矛盾和问题，进一步加快优化创业环境，国家发展改革委等19部门出台了《关于推动返乡入乡创业高质量发展的意见》。这些政策明确了总体目标、重点任务和责任主体，有力地推动了返乡入乡的发展。

4.2 参与部门

从发文机关来看，共有20个国家政府部门发文推进返乡入乡创业创新。除国务院办公厅外，还有农业农村部、发展改革委、人力资源社会保障部、财政部、教育部、科技部、自然资源部、税务总局等部门。

从任务分工来看，共有24个部门参与推进返乡入乡政策的落实。在这些部门中，既有国务院部委，也有国务院部委直属机构、事业单位。除中央政府部门外，省级人民政府负责落实国家的相关政策，制定地方的实施意见，推进返乡入乡创业创新。

4.3 推进措施

4.3.1 试点先行探索经验

为贯彻落实国家关于新型城镇化、就业创业、返乡创业等工作的要求，2016年11月，国家发展改革委等10部门结合新型城镇化开展了支持农民工等人员返乡创业的试点建设，分三批确认了341个试点地区（县、市、区）。这些试点地区围绕返乡创业人员面临的场地短缺、基础设施不完善、公共服务不配套以及融资难融资贵、证照办理环节多等突出问题，开展了资源整合、服务平台和服务能力建设等工作，探索优化返乡创业的体制机制和政策环境。

4.3.2 建立创业辅导制度

为帮助返乡入乡人员顺利开展创业创新，我国建立了创业辅导制度。各地从有创业经验和行业资源的天使投资人、职业经理人、成功企业家、电商辅导员、返乡创业成功典型当中选拔一批创业导师，为每一位返乡创业农民工等人员提供量身定制的创业辅导。

4.3.3 开展返乡创业实训

为提高返乡入乡创业创新的成功率，针对返乡农民工等创业创新人员的创业计划与需求，开展创业实训、考察观摩、创业指导等。支持返乡创业培训实习基地建设，鼓励相关涉农企业，如农产品加工企业、休闲农业企业等为返乡创业人员提供创业实训服务，组织返乡创业农民工等人员定期到省内外重点企业、龙头企业、大型企业学习锻炼。

4.4 财政支持

在国家层面上，将现有财政政策措施向返乡入乡人员创业创新拓展，将符合条件的人员/项目纳入强农惠农富农政策范围。如新型职业农民培育、农村一二三产业融合发展、农业生产全程社会化服务、农产品加工、农村信息化建设等各类财政支农项目和产业基金，采取以奖代补、先建后补、政府购买服务等方式对符合条件的返乡入乡人员予以支持；原有的大学生、留学回国人员等各类人员创业的财政支持政策也向返乡入乡人员创业创新延伸覆盖；同时，把返乡入乡人员开展农业适度规模经营所需贷款纳入全国农业信贷担保体系。

在地方层面上，财政支持的重点是返乡创业园（或基地）建设、创业奖励和培训补贴。鼓励依托现有农业产业园区、工业园区、物流园区，盘活闲置厂房等存量资源，整合建设农民工返乡创业园、返乡创业孵化基地，对符合条件的创业园或基地，给予一次性以奖代补资金；对符合条件的农民工创办的企业给予一次性创新创业奖励；同时，对参加返乡创业培训的人员给予培训补贴。

5、中韩政策措施的比较

5.1 相同点

多部门多层级联合推进。韩国在归农归村、我国在返乡入乡上，都采取了多部门联合推进的方式，有利于统筹和协调各部门的资源与力度。除中央政府各部门联合推进外，还离不开地方政府的大力配合与推动，而且后者的配套政策和投入力度，更成为归农归村或返乡入乡能否落地实施的关键。

为归农或返乡创业人员提供辅导。韩国为迁居农村并从事农业或进行农业创业的人员提供一对一的启导服务；我国为了帮助返乡入乡人员做好创业规划并顺利实施，也建立了辅导制度。

给予多方位的资金支持。政府的推动不仅仅是出台鼓励政策，更重要的是有雄厚的资金支持。中韩两国为推进归农归村或返乡入乡创业都投入了大量资金，支持归农归村教育、创业培训、青年农场主培养等。

建立培训实习基地。韩国建立了归农学校、归农之家以及归农实习基地，让归农人员亲自体验农业生产和农村生活，使其归农归村的预期尽可能贴近现实，提高其成功移居农村的几率。而我国则建立了创业实训基地，为返乡入乡创业人员提供体验农业与农村、开展创业实践的场所和机会。这些培训实习基地对成功归农或返乡创业都发挥了不可替代的作用。

5.2 不同点

政策目的不同。韩国归农归村的政策目的是为了鼓励城市居民迁居至农村，是否从事农业并不重要，也不一定在乡村地域范围内就业。而我国的返乡入乡主要是为了鼓励农民工返乡创业或就业，同时吸引科技人员、农业院校的毕业生、企业家等到乡村创业。正因为政策目的不同，所以韩国的归农归村人口中以归村人口为主，占回归总数的90%以上；而我国的返乡入乡人口中以农民工返乡为主，约占回归总数的70%。

责任主体不同。从政策发布和实施主体来看，韩国归农归村的责任主体主要是农业部、海洋水产部、地方政府和地方自治团体，在归农归村教育与培训方面还有民间团体的参与。我国的政策发布主体除国办之外，还有与创业相关的部委，如农业农村部、人社部、发改委、财政部等，多达20个，而政策的实施主体则多达24个。与韩国相比，我国的责任主体众多，但缺乏民间团体的参与。

推进方式不同。我国在返乡入乡的推进方式上最大的亮点就是先行试点探索，总结经验后再全面铺开，可以少走弯路。而韩国在推进方式上的最大亮点是在国家和地方两个层面上成立专门机构服务归农归村，有利于集成所有的政策、信息、资金，直接服务于归农归村人员。

实施范围不同。韩国归农归村政策的目的在于鼓励城市人迁居农村，然而并不是所有的地区都具有吸引城市人定居的魅力，所以，韩国的归农归村政策并非覆盖全国所有地区。以江原道为例，只有华川郡和襄阳郡实施了“归农•归村”事业，而且只有在那些城市居民移居可能性较高的地区才会建立专门服务机构。而我国的返乡入乡政策的覆盖面则是全国，而且国家对老少边穷地区还给予政策倾斜，鼓励返乡入乡创业创新与脱贫攻坚相结合。

补贴范围不同。中韩两国都对归农归村或返乡入乡的教育与培训、青年农场主培养与创业等方面有补贴，但除此之外，为促进迁居农村，韩国对归农人员在购房、新建房屋和房屋修缮，归农家庭的医疗保险和子女助学金等方面也有较大力度的补贴。因为国情不同，我国对返乡人员没有这方面的补贴。

6、启示

尽管中韩两国的国情不同，在推进归农归村/返乡入乡的政策措施上也有较大不同，但二者各有所长。取其长而补己短，才能有效推进我国返乡入乡创业创新的健康发展。借鉴韩国经验，我国应成立专门服务机构，集成各部门资源与政策，为返乡入乡人员提供一揽子服务，推进返乡入乡政策的落地；加大对返乡入乡创业创新的宣传、教育与培训，将农民工和城里人返乡入乡的热情转化为扎根乡村创业创新的理性与真情；在国家层面设立返乡入乡创业创新基金，以转移支付的方式引导各地区的返乡入乡创业创新，同时加大扶持资金信息的透明度；基于对返乡入乡人员的持续跟踪调查，适时调整扶持政策，以便及时解决返乡入乡人员的现实困难，使其不仅回得去还留得住。

参考文献（略）